Billet 1/2 : Le recours immédiat à la force : attaque(s) contre les libertés universitaires

Après Strasbourg le 19 janvier 2023, ce fut Condorcet le 23 janvier, puis Lille hier, 7 février – après Michel Deneken, ce fut Pierre-Paul Zalio, puis Régis Bordet : nos président·es d’université et autres chef·fes d’établissement n’hésitent plus à envoyer les forces de l’ordre dans les campus pour déloger des étudiant·es et des personnels ayant à peine investi tel ou tel amphi. On sentait le mouvement monter progressivement depuis quelques années, de Jean-François Pinton à Philippe Vendrix en passant par Christophe Prochasson, mais c’est désormais clair, une nouvelle politique présidentielle se dessine en matière d’occupations d’établissements : une politique extrêmement réactive, qui en appelle immédiatement aux forces de l’ordre, rompant avec l’idée historique d’une intervention policière dans les universités qui ne devait être décidée qu’« en toute dernière extrémité », c’est-à-dire lorsque tout le reste avait échoué.

Il en résulte aujourd’hui un point commun frappant entre Philippe Pétel – le doyen de la faculté de droit de Montpellier qui, en 2017, ouvrit les portes d’un amphi occupé à un commando d’extrême-droite, avant d’être condamné à 18 mois de prison avec sursis en 2021 pour ces faits — et Michel Deneken, Pierre-Paul Zalio et tous ceux qui suivent : tous sont intimement convaincus que face à une occupation, il n’est pas d’autre réponse que l’intervention de la force, donc de la contrainte physique, et ce dans les plus brefs délais. Leur réflexe exprime une forme de « Didier-Lallementisation » de l’ESR, évidemment insupportable lorsqu’elle s’exprime chez des universitaires que tout, pourtant, devrait éloigner de cette façon particulièrement grossière de penser les problèmes à régler.

Derrière cet accord sur le fond entre les différents larrons, il y a, c’est vrai, une différence gigantesque de méthode : Philippe Pétel a agi sans respecter aucune procédure et grâce aux services d’une milice privée ; Michel Deneken et Pierre-Paul Zalio, eux, estiment avoir fait les choses proprement, c’est-à-dire en recourant à la force publique et selon les formes prévues par les lois de la République. Mais le résultat est sensiblement le même — il n’est qu’à voir le sort réservé aux étudiant·es interpellé·es par la police à Condorcet, qui, très objectivement, n’a rien à envier à celui des étudiant·es montpellierain·es confronté·es aux pieds-nickelés d’extrême-droite. La seule vraie différence entre ces génies, c’est qu’à la fin, l’un d’eux — Pétel — a été condamné, quand les autres — Deneken et Zalio — resteront pour quelques années encore des piliers de l’ESR français.

« J’n’appelle pas ça le progrès, un cannibale qui mange à la cuillère »,

en aurait conclu le rappeur Médine à la suite du poète résistant Stanislaw Jerzy Lec¹.

Face à cette nouvelle politique présidentielle du recours immédiat à la force, les réactions indignées se multiplient un peu partout, et brandissent principalement la bannière « des franchises universitaires ». « Franchises universitaires » : la formule est forte, et plonge loin dans les siècles — jusqu’à la grande grève de l’université de Paris de 1229, aime-t-on dire. Il n’est pas sûr, néanmoins, qu’elle fasse beaucoup trembler dans les cercles du pouvoir. On y sait qu’en fait de franchises universitaires, il n’y a pas grand-chose en droit. On y sait, surtout, que c’est précisément au titre des franchises universitaires que les présidents ont appelé les forces de l’ordre à leur secours.

Ça ne veut pas dire, pour autant, que les franchises universitaires ne sont rien et ne servent à rien. Ça veut seulement dire qu’il faut que nous en ayons toutes et tous une connaissance plus fine, si on veut les défendre correctement. Bref retour, donc, sur cette question de franchises.

Les franchises universitaires, élément de la liberté académique

Academia avait déjà fait un point sur ce sujet il y a un peu plus de deux ans. Deux idées préalables sont à garder en tête :

• Quand bien même l’expression de « franchises universitaires » a discrètement disparu du droit français à la faveur du processus bureaucratique de codification du droit de l’ESR², les franchises universitaires sont aujourd’hui conçues de manière assez consensuelle comme un des éléments de la liberté académique, au même titre que le droit de cooptation dans les recrutements, le caractère élu des conseils, la liberté de recherche, la liberté d’enseignement et la liberté d’expression — autant d’éléments qui se manifestent en réalité de manière très variable selon le type d’établissement d’ESR (universités, CNRS, INRIA, etc.).
• Et dans la lignée du titre VII de la loi Faure de 1968, on s’accorde aujourd’hui à désigner spécifiquement par « franchises universitaires » deux éléments : premièrement, une organisation particulière du pouvoir disciplinaire, la “justice universitaire”³ et, deuxièmement, un rapport matériel aux campus conçus comme des espaces physiques affranchis des assujettissements extérieurs, où règnent une particulière liberté et que l’on protège contre les immixtions des autorités administratives et politiques, ce qui se traduit par un mode très particulier d’exercice de la police administrative générale dans les campus, d’une part, et par une liberté d’expression et de réunion exacerbée pour les étudiant·es lorsqu’ils et elles se trouvent sur les campus, d’autre part.

Avec les descentes de police sur les campus universitaires, c’est ce pouvoir de police administrative générale qui est tout particulièrement en jeu.

Une forme exceptionnelle de la police administrative générale

D’assez importantes confusions règnent aujourd’hui quant à ce pouvoir de police, et donc quant à la configuration des franchises.

Il est très simplificateur, d’abord, d’affirmer que les forces de police ne peuvent pas intervenir dans les campus universitaires. Elles le peuvent évidemment, mais dans des conditions qui ne sont pas exactement les mêmes que celles qui sont en vigueur sur le reste du territoire national. Ce que l’on désigne par « franchises universitaires » en matière de police renvoie en fait à quelque chose de bien précis : non pas à une absence physique des forces de police, mais à un transfert du pouvoir de « police administrative générale » — c’est-à-dire, très exactement, un transfert du pouvoir de prendre les mesures permettant de maintenir l’ordre public tant qu’aucune infraction déterminée n’a été identifiée — en faveur des président·es d’université, alors que ce pouvoir est normalement exercé, en France, par un nombre très restreint d’autorités, à savoir les maires, les préfet·es de département et, au niveau national, le ou la Premiere ministre et, dans certaines conditions, le ou la Présidente de la République.

Pour le dire plus concrètement, les franchises universitaires en matière de police renvoient au fait que le pouvoir administratif de décider des conditions du maintien de l’ordre public est, sur les campus, retiré aux autorités qui l’exercent normalement, empêchant ainsi les titulaires du pouvoir exécutif national ou local de prendre leurs propres mesures de maintien de l’ordre, et notamment d’envoyer unilatéralement des forces de l’ordre dans les universités tant qu’aucune infraction déterminée n’a été identifiée.

Au point de vue de la police administrative générale, les campus universitaires se présentent donc comme des « bulles », au sens où ils sont hors de portée des maires, des préfet·es, du ou de la Premiere ministre normalement compétent·es. Et dans ces « bulles », les président·es d’université bénéficient des prérogatives infiniment plus larges que les compétences en matière de sécurité dont disposent les chef·fes d’établissements scolaires. Un·e proviseur·e de lycée, par exemple, est certes responsable « de l’ordre dans l’établissement », mais il ou elle veille seulement « au respect des droits et des devoirs de tous les membres de la communauté scolaire et assure l’application du règlement intérieur » : il ou elle n’a de compétence qu’au point de vue de l’ordre intérieur, et non de l’ordre public, au sens où il ou elle n’a pas la compétence de prendre, à la place du ou de la maire et du ou de la préfet·e et à la différence du ou de la président·e d’université, toutes mesures nécessaires en vue du maintien de l’ordre public.

C’est donc une puissance juridique considérable qui est confiée aux président·es d’université, en même temps qu’elle est retirée aux autorités habituellement titulaires du pouvoir de police administrative générale. Or, cette puissance proprement universitaire – dont le seul fondement à ce jour, outre la tradition universitaire, est l’article L. 712-2 du code de l’éducation — est, dans le même temps, extrêmement fragile. Pour deux raisons principales : d’abord, parce qu’elle s’écroule dès qu’une infraction est identifiée, car en ce cas, on bascule de la « police administrative » à la « police judiciaire » ; ensuite, et en tout état de cause, parce qu’en pratique, un certain nombre de président·es d’établissements ne sont pas à la hauteur de leurs responsabilités de gardiens de l’ordre public universitaire, particulièrement pas, ces dernières semaines, à Strasbourg et Aubervilliers.

La bascule vers la police judiciaire

Reprenons : les forces de police ne peuvent pas intervenir sur les campus pour y maintenir l’ordre public, sauf à ce que les président·es d’université, titulaires du pouvoir de police administrative générale à l’université, le leur demandent.

Il en va tout autrement, en revanche, dès qu’une infraction pénale est commise ou, même, plus précisément, dès qu’un trouble se trouve étiqueté comme manifestant une telle infraction. En effet, la compétence exclusive des président·es d’université pour décider des moyens de prévenir les troubles à l’ordre public n’empêche en rien l’intervention des forces de police à titre répressif, pour constater en flagrance la commission d’une infraction pénale déterminée. À partir du moment, donc, où les forces de police ont des éléments de penser qu’une infraction pénale été commise sur un campus, elles peuvent y intervenir par elles-mêmes, conformément à la procédure pénale classique et sans avoir à solliciter d’autorisation préalable du ou de la président·e, pour constater, sous le contrôle du procureur de la République, le trouble qu’elles identifient comme une infraction, y mettre fin, interpeller les auteurs et autrices suspecté·es, les placer en garde à vue, etc. C’est la première limite posée aux franchises universitaires.

C’est la raison pour laquelle il est de première importance de se battre contre la pénalisation du monde universitaire, y compris la pénalisation des occupations et blocages des campus. Non pas tant pour lutter par anticipation contre les sanctions pénales qui s’abattront, mais parce que plus le champ de la pénalisation s’étendra dans les universités, plus les franchises universitaires se rétracteront, dès lors que toute pénalisation augmente les possibilités pour les forces de police d’intervenir y compris dans les cas où la communauté universitaire, dont les présidente·es d’université ne sont jamais que les représentant·es, ne souhaite pas cette intervention. La pénalisation neutralise automatiquement, on le voit, le principal dispositif grâce auquel on a historiquement affranchi les universités de l’action des pouvoirs extérieurs, et en premier lieu des pouvoirs politiques.

L’exemple de la pénalisation des occupations d’universités – à laquelle rêvent probablement un certain nombre de président·es d’université – est de ce point de vue caractéristique. À ce jour en France, une occupation, tant qu’elle ne provoque pas de dégradation ni ne se fait par la violence, ne représente pas une infraction pénale. Au grand dam de certain·es parlementaires, clairement : on ne compte plus, ces dernières années, les tentatives de revenir sur ce point. On peut ainsi citer (liste non exhaustive) : la proposition de loi de Damien Meslot n°1746 tendant à sanctionner le blocage des universités, déposée à l’Assemblée le 17 juin 2009 ; la proposition de loi de Laurent Lafon n°485 visant à renforcer la liberté des étudiants de passer leurs examens, déposée au Sénat le 17 mai 2018 ; la proposition de loi de Patrick Hetzel n°1065 visant à garantir la liberté d’étudier dans les établissements d’enseignement supérieur, déposée à l’Assemblée le 13 juin 2018 ; la proposition de loi de Jean-Christophe Lagarde n°1076 visant à renforcer la liberté des étudiants de passer leurs examens, déposée à l’Assemblée le 13 juin 2018 ;  la proposition de loi de Guillaume Peltier n°1887 visant à incriminer le fait de bloquer un établissement d’enseignement supérieur, déposée à l’Assemblée le 30 avril 2019 — sans compter les propositions de loi qui ne visent pas spécifiquement l’ESR mais parviennent aux mêmes effets, comme la proposition de loi de Julien Aubert n°3335 visant à punir pénalement l’appropriation du bien d’autrui sans motif légitime et à défendre le droit de propriété, déposée à l’Assemblée le 15 septembre 2020.

À ce jour, aucune de ces propositions de loi n’a été adoptée. À deux reprises pourtant, le combat aurait dû être plié, et c’est littéralement un miracle qu’il ne le soit toujours pas.

• La première fois, c’était en 2010, avec la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public, dont les porteurs principaux étaient Christian Estrosi et Eric Ciotti. Cette loi a, entre autres choses, créé une infraction pénale nouvelle, tirée du fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’un établissement d’enseignement scolaire sans y être habilité en vertu de dispositions législatives ou réglementaires ou y avoir été autorisé par les autorités compétentes (articles 431-22 et 431-23 du code pénal). Moins de deux semaines après l’entrée en vigueur de la loi, l’ENS de Lyon, bonne élève, avait actionné la nouvelle infraction à la suite d’une occupation. Mais la Cour de cassation, dans un important arrêt du 11 décembre 2012, est intervenue pour expliquer que les établissements d’enseignement supérieur ne sauraient être assimilés à des établissements scolaires, et ne sauraient donc se voir appliquer l’incrimination de l’article 431-22 du code pénal.

Premier miracle.

• La deuxième fois, c’était en 2020, avec la LPR, selon un processus en deux temps – d’abord un amendement du sénateur Lafon, puis une reformulation en commission mixte paritaire conduisant, sur le modèle de l’infraction de 2010, à incriminer

« le fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’un établissement d’enseignement supérieur sans y être habilité […] ou y avoir été autorisé […], dans le but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l’établissement».

Academia estimait alors que c’était « la fin de huit siècles de récré » et s’essaya à analyser les conséquences à venir. La tentative de pénalisation échoua finalement devant le Conseil constitutionnel, qui censura le délit d’atteinte au bon ordre et à la tranquillité des établissements, non pas, malheureusement, pour des raisons de fond, mais simplement parce qu’il s’agissait d’un « cavalier législatif », donc pour un motif de procédure parlementaire.

Second miracle.

Il ne faut pas se faire d’illusions, néanmoins : la pénalisation des occupations, qui permettra d’augmenter de manière considérable les hypothèses dans lesquelles les forces de police pourront intervenir directement dans les universités sans avoir à solliciter le moindre accord universitaire — sans, donc, que les franchises n’y puissent quoi que soit — est une question qui reviendra rapidement sur la table.

Trop de parlementaires y tiennent.

Trop de président·es d’université peut-être aussi.

C’est là que la situation devient franchement alambiquée : alors que l’occupation d’un amphi n’est toujours pas – presque par miracle, on l’a vu – pénalement sanctionnée, ce qui permet aux franchises universitaires de se maintenir même dans ce genre d’hypothèse, plusieurs de nos président·es d’université dénaturent littéralement les franchises en faisant désormais un appel immédiat et systématique aux forces de l’ordre.

Les pratiques honteuses des présidents d’université

Clairement, certain·es président·es d’université et chef·fes d’établissement cherchent à compenser l’absence de pénalisation des occupations, en détournant de manière caricaturale les franchises. C’est la deuxième limite posée aux franchises universitaires.

S’il y a franchise de police, c’est d’abord et avant tout, disions-nous, pour défendre un rapport matériel aux campus conçus comme des espaces physiques affranchis des assujettissements extérieurs. S’il y a franchise de police, c’est pour construire, autrement dit, un ordre public universitaire, qui assure évidemment sécurité et tranquillité sur les campus, mais qui ne soit pas le bête décalque des pratiques préfectorales de l’ordre public, et qui répugne absolument, sauf toute dernière extrémité, aux moyens physiques de contrainte. Un ordre public dans lequel

« les autorités universitaires mettent leur point d’honneur à faire face à leur devoir sans intervention d’éléments extérieurs »,

pour reprendre les mots du Doyen Vedel. Un ordre public différent, donc, qui traite les étudiant·es en membres à part entière de la communauté universitaire, et contre lesquel·les le recours à la force publique est dans tous les cas un gigantesque échec, une grave anomalie et une rarissime exception.

Les outils de l’ordre public universitaire

Il y a un élément qu’il importe particulièrement de ne pas perdre de vue, dans ce débat. c’est que Michel Deneken, Pierre-Paul Zalio et Régis Bordet, comme avant eux Jean-François Pinton, Philippe Vendrix et Christophe Prochasson, disposaient, en réalité, de mille autres outils que le recours à la force publique, et donc à la contrainte physique. Ils le savaient pertinemment, évidemment, et c’est en toute connaissance de cause qu’ils ont choisi d’entrée de jeu la plus extrême des solutions au sein de la palette de solutions à leur disposition.

Résumons brièvement les principaux de ces outils :

• Le premier consiste tout simplement à laisser effectivement des espaces à disposition des usager·es du service public de l’enseignement supérieur pour que ceux-ci et celles-ci puissent exercer, à titre individuel et collectif, leur liberté d’information et d’expression à l’égard des problèmes politiques, économiques, sociaux et culturels. C’est une obligation légale, tirée de l’article L. 811-1 du code de l’éducation ; mais le moins qu’on puisse dire est que cette obligation est de plus en plus mal respectée dans les établissements, au nom de l’insuffisante disponibilité des salles, des impératifs tirés de la sécurité des biens et des personnes, de la nécessité de contrôler la présence des personnes extérieures, du plan Vigipirate, de périodes d’ouverture et de fermeture des bâtiments toujours plus réduites, etc.
  

  Affiche, 2015

  À l’évidence, en matière de liberté de réunion des étudiant·es, et donc de liberté d’information et d’expression, les procédures administratives d’autorisation se multiplient, leur lourdeur s’accentue, les bâtiments se ferment de toutes parts à grands coups de portiques et de badges, les personnels de sécurité privée sont placés à toute entrée, et tout cela réduit discrètement mais sûrement cette déclinaison de la liberté académique au bénéfice des étudiant·es qui était pourtant conçue, dans la loi Faure comme dans la loi Savary, comme un élément central des universités françaises contemporaines. Il faudrait d’ailleurs faire un recensement national des pratiques sur ce point – que chacun·e perçoit à sa petite échelle, mais qu’on peine à verbaliser au-delà de son établissement.

• Le deuxième outil majeur qui a été historiquement construit pour ne pas avoir à engager la force publique, ni à déclencher la répression pénale dans les universités, c’est le pouvoir disciplinaire. Celui-ci a aujourd’hui mauvaise presse pour tout un tas d’excellentes raisons ; mais il ne faut pas pour autant perdre de vue que la « justice universitaire » est l’autre pilier des franchises : non seulement parce qu’elle est exercée collégialement – et non pas, comme c’est le cas dans tous les autres services publics, par l’autorité hiérarchique –, mais aussi, plus généralement, parce qu’elle manifeste la régulation autonome de l’université par rapport aux pressions extérieures. Les atteintes à l’ordre public universitaire, rappelle sans ambiguïté l’article R. 712-7 du code de l’éducation, relèvent d’une question qui se règle d’abord et avant tout collégialement, de manière autonome et selon une procédure contradictoire – loin, très loin du modèle désastreux de la contrainte physique décidée seule, si cher, manifestement, à nos présidents.
• Il existe un troisième outil dans la palette des président·es – bien plus brutal certes, mais qui n’en demeure pas moins très en deçà, en termes de brutalité, de l’appel à la force publique. Aux termes de l’article R. 712-8 du code de l’éducation, un·e président·e peut interdire à toute personne d’accéder aux locaux pendant une durée pouvant aller jusqu’à 30 jours, voire de suspendre, d’une façon générale, les enseignements sur une durée de temps identique. En pareille hypothèse, néanmoins, et eu égard à la brutalité-de-ces-mesures-pourtant-moins-brutales-que-l’intervention-de-la-force-publique, il est obligatoire, pour le ou la président·e, d’en informer le recteur chancelier, le conseil académique et le conseil d’administration ainsi que les responsables des organismes ou services installés dans les locaux — bref, il est obligatoire, pour le ou la présidente, de jouer un minimum collectif.
• Ce n’est pas tout, d’ailleurs : les président·es disposent encore d’autres outils, qui en appellent, cette fois, à des autorités extérieures certes, mais qui ne sont pas pour autant les forces de police et le ou la préfet·e : le juge. Le président·e peut toujours saisir en urgence le juge administratif d’un référé mesures-utiles pour que soit ordonné, dans des délais qui peuvent être très brefs, aux occupant·es sans titre d’évacuer les locaux, moyennant astreintes au besoin.

De tous ces outils grâce auxquels on a toujours tenté d’éviter d’en arriver, à l’université, à l’envoi de la force publique, nos président à la gâchette facile n’en ont eu cure. Comme des Philippe Pétel qui ne s’assument pas, ils n’ont conçu, en réalité, que la contrainte physique comme méthode de résolution du conflit.

Les franchises, dans ces conditions, se trouvent réduites à presque rien. Elles aboutissent en toutes hypothèses à l’intervention des forces de police. La seule différence est que, parfois, cette intervention est demandée par le ou la président·e. Maigre spécificité de l’ordre public universitaire. Peut-être est-ce au fond une évolution inéluctable de la double dynamique de bureaucratisation et de présidentialisation de l’ESR : nos président·es sont indignes des franchises universitaires. Ils et elles ne sont plus vraiment des universitaires, même ; ils sont devenus des préfet·es.

Des préfet·es au petit pied, d’ailleurs. Le maintien de l’ordre public, heureusement, n’est pas simple manifestation crue du pouvoir de décider, mais suppose le respect d’un certain nombre de formes et procédures bien précises, avec lesquelles nos président.es, comme toujours dès qu’il s’agit d’administration de l’ESR, bricolent étonnamment maladroitement. Cette maladresse chronique ouvre, assez régulièrement, des portes juridiques pour attaquer. Ce sera l’objet d’un autre billet, à suivre.

1. « Allumettes » sur l’album Prose Elite, Din Records, 2017. [↩]
2. En 2000, le Code de l’éducation est entré en vigueur. [↩]
3. Elle-même très mal en point. Voir plus loin [↩]

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