La fabrique de la loi #82

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Le Conseil constitutionnel a rendu ce lundi 21 décembre 2020 sa décision sur la « loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur ». La moisson est maigre : deux articles censurés pour inconstitutionnalité ; une réserve d’interprétation qui n’ajoute rien à l’existant ; et c’est tout. Comme le résume sans rire la ministre dans son communiqué, c’est

« la qualité juridique de ce projet de loi, conçu et pensé pour toutes celles et ceux qui font vivre la recherche dans notre pays, [qui] est ainsi consacrée ».

La loi, amputée des deux articles censurés, sera donc promulguée dans les jours qui viennent par le Président de la République, pour entrer en vigueur au lendemain de sa publication au Journal officiel. Frédérique Vidal, Thierry Coulhon, Lloyd Cerqueira, Graig Monetti, Anne-Sophie Barthez, Bernard Larrouturou, Gilles Roussel, Manuel Tunon de Lara ou encore Christine Clerici ont, c’est sûr, le sourire aux lèvres, fier·es d’avoir contribué avec tant d’ardeur à l’achèvement du cycle législatif enclenché avec la loi du 10 août 2007. Valérie Pécresse leur doit à tous·tes une carte de vœux.

Ce que fait la décision du Conseil constitutionnel

Deux des articles de la LPR — sur les quarante-huit que compte la loi — ont été déclarés inconstitutionnels : l’article 38, qui créait le délit d’atteinte au bon ordre et à la tranquillité des établissements, et l’article 42, sur l’importation et l’exportation, à des fins de recherche, de restes du corps humain. Ils disparaissent donc de la loi. Ils n’en disparaissent pas pour des raisons de fond, mais parce qu’il s’agit de « cavaliers législatifs », ce qui signifie que le Conseil a constaté qu’ils n’avaient pas de lien, même indirect, avec aucune des dispositions du projet de loi déposé par le gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Personne ne pourra donc être pénalement poursuivi pour atteinte à la tranquillité et au bon ordre des établissements, et c’est une très bonne nouvelle. Ceci dit, il aurait été préférable que le Conseil se prononce sur le fond du délit, plutôt que sur un simple motif de procédure parlementaire : cela aurait permis de prévenir toute tentation de réapparition lors d’un prochain projet de loi, par un amendement déposé un soir tard, dans une assemblée clairsemée et épuisée… Jean Hingray et Laurent Lafont sont peut-être même déjà sur le coup.

Hors ces deux articles, tout le reste de la loi est validé.

Que le Conseil constitutionnel ne censure pas davantage de dispositions, c’était malheureusement à craindre. En revanche, dire que « c’était sûr que ça se terminerait ainsi » est très excessif. C’est passer à côté de la portée exacte de la décision rendue hier. Le problème n’est pas seulement que la loi a été validée, en effet ; c’est qu’en la validant de la manière dont il la valide, le Conseil constitutionnel a fait le choix d’affaiblir fortement les protections constitutionnelles existantes du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche, ce qui était le vrai enjeu du débat devant le Conseil constitutionnel.

Plus précisément, le Conseil ne fait pas que valider la loi. Il procède à sa validation « sèche », et c’est un vrai tour de force : il parvient à examiner une loi qui, objectivement, accentue les dépendances qui pèsent sur les agent·es assurant les missions d’enseignement supérieur et de recherche – que ce soit du point de vue de leur statut professionnel, des conditions du financement de leurs activités ou de la perméabilité de leurs relations avec le monde marchand — sans établir la moindre réserve d’interprétation sérieuse, sans définir la moindre limite et sans poser le moindre cadre.

Le traitement, dans la décision du 21 décembre, du principe d’indépendance des enseignant·es et des chercheur·ses est caractéristique de cette « sécheresse ». Pour le Conseil constitutionnel – comme pour le gouvernement, cela va sans dire — ce principe se réduit désormais à deux choses, et à deux choses seulement : « que les professeurs des universités et les maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs » (§6), d’une part ; que les chefs d’établissement ne puissent pas, dans la dernière ligne droite des recrutements, imposer leurs propres choix (§11), d’autre part. Or, rabattre le contrôle de l’indépendance sur ces deux seuls principes, quand on se trouve en présence de dispositions de la portée de celles contenues dans la LPR, c’est accomplir un déplacement gigantesque par rapport aux garanties constitutionnelles existantes, si l’on veut bien se souvenir qu’en 1984, c’était l’ensemble des fonctions d’enseignement et de recherche qui « demand[aient], dans l’intérêt même du service, que la libre expression et l’indépendance des personnels soient garanties par les dispositions qui leur sont applicables ». Pour le dire autrement, l’indépendance était un principe fondamental censé structurer l’ensemble du service public de l’enseignement supérieur. Elle est désormais ramenée à une simple règle de procédure déclinée en matière de recrutement. Cette position ne sort pas de nulle part : elle monte depuis 2010, et une décision du Conseil constitutionnel sur la loi LRU, saisi dans le cadre d’une QPC. Mais elle est rude, car elle rétracte fortement les garanties constitutionnelles existantes, telles que le Conseil constitutionnel les avait lui-même dessinées dans ses décisions de 1984 et de 1993.

Au fond, dans sa décision du 21 décembre 2020, le Conseil a choisi de faire comme si la loi de programmation de la recherche n’était rien et ne changeait rien. Il l’a, en d’autres termes, banalisée, en considérant que les transformations des conditions de conduite du service public de l’ESR auxquelles la loi se livre n’agiront pas – en tout cas pas autrement que positivement – sur l’indépendance et la libre expression des enseignant·es et des chercheur·ses, et donc sur les fonctions mêmes d’enseignement et de recherche. Ce mode opératoire très particulier, qui fonctionne par la “banalisation“, est bien connu des juristes : c’est celui qui, depuis trois décennies, est employé pour le démantèlement des services publics nationaux. Il consiste, dans un premier temps, à soutenir que les conditions d’organisation d’un service public n’agissent pas sur les missions qu’il assure, de sorte qu’on introduit l’idée que seules les secondes comptent. Les premières, elles, ne sont que des questions d’intendance. S’ancre alors l’idée que l’exorbitance des règles applicables est une anomalie, si bien que, réforme après réforme, on revient sur celles-ci, jusqu’à ne plus voir, dans le service public, qu’une succession de prestations de services par des opérateurs en concurrence sur un marché ouvert.

C’est ce mouvement qui est désormais amorcé pour l’enseignement supérieur public, comme il l’a été ailleurs. Et c’était bien cela qui était en jeu devant le Conseil constitutionnel. Non pas seulement, comme certain·es se sont évertué à le croire, une addition de questions séparées sur la sincérité budgétaire, le CNU ou les chaires de professeur junior ; mais la qualité même de service public national appliquée à l’enseignement supérieur public, dont les précédentes questions ne sont que des déclinaisons. C’était, autrement dit, au niveau de l’alinéa 13 du Préambule de 1946 – celui qui fait de l’enseignement supérieur public un service public constitutionnel à la charge de l’État, dont l’indépendance et la libre expression des enseignant·es et des chercheur·ses sont les premières conditions – qu’il fallait placer d’abord et avant tout le débat. C’est sur ce terrain que s’étaient souvent placé·es les député·es, les sénateurs et les sénatrices en hémicycle — on se souvient du « Si vous voulez supprimer le service public de l’enseignement supérieur, Madame la Ministre, dites-le nous ! Et nous en débattrons » de Muriel Ressiguier. A la lecture des saisines parlementaires du Conseil constitutionnel, qui traitent des problèmes de la LPR comme une succession de petits problèmes techniques, plutôt que d’essayer de contrer l’attaque générale contre le service public de l’enseignement supérieur, et contre les libertés académiques qui en sont la condition d’exercice, on ne peut que constater un décalage étonnant entre l’intelligence politique en séance et l’argumentation technique des saisines des député·es, d’une part, des sénateurs et des sénatrices, d’autre part.

La décision du Conseil constitutionnel est donc une double peine pour l’ESR. Non seulement une loi néfaste a été validée dans sa quasi intégralité ; mais le Conseil constitutionnel, en refusant toute réserve d’interprétation, n’aura établi aucun garde-fou pour les réformes de l’ESR à venir. Pire même, il aura affaibli les garanties constitutionnelles existantes, puisque l’on sait désormais que la seule chose qui compte à ses yeux, c’est que les quelques maître·sses de conférences et professeur·es des universités qui resteront dans les établissements auront été recruté·es en s’assurant que d’autres maître·sses de conférences et professeur·es des universités auront été « associé·es » au choix de leur recrutement. Qu’une part aujourd’hui quantitativement considérable de l’enseignement et de la recherche menée en France le soit par des précaires dont les libertés académiques se réduisent à presque rien, et que la LPR accentue cet état de fait plutôt que d’y résorber, ce n’est pas, constitutionnellement parlant, un problème d’indépendance et de libre expression des des enseignant·es et des chercheur·ses : voici, très exactement, ce que le Conseil constitutionnel soutient dans sa décision du 21 décembre 2020.

Ce qui est en « creux » dans la décision du Conseil, autrement dit, ce n’est pas un silence ; c’est une prise de position sous forme d’abandon. Et c’est un désastre pour les années à venir.

Et maintenant ?

Maintenant, le rideau est tombé. Cette loi, que seule une poignée d’individus a voulue au sein de l’ESR, va entrer en vigueur dans les jours qui viennent. Certaines dispositions produiront alors leurs effets immédiatement, comme la dispense de qualification pour les maître·sses de conférences souhaitant passer professeur·es. D’autres, nombreuses, devront encore attendre leurs décrets d’application : c’est une quinzaine de décrets qui doit désormais être modifiée, et une vingtaine qui doit être édictée. La grande noyade réglementaire commence, autrement dit. Et les JO des prochains mois seront chargés.

Après avoir mené son projet de loi au bulldozer, Frédérique Vidal annonce néanmoins, grand seigneur, qu’elle « consultera ». On se contentera de quatre brèves remarques à propos de cette consultation :

• Sa portée, ne l’oublions pas, est des plus réduites, en réalité : elle concerne la seule expérimentation du recrutement et de la titularisation comme maître·sses de conférences de candidat·es non qualifié·es par le CNU. Et non le reste, qui suivra le processus habituel.
• Cette consultation n’est dans tous les cas pas un « engagement pris par Frédérique Vidal », comme elle le prétend dans son communiqué. C’est une obligation légale qui figure au nouvel article L. 952-6-3 alinéa 4 du code de l’éducation, et c’est d’ailleurs la seule concession que la ministre a bien voulu lâcher en commission mixte paritaire.
• Les conditions précises dans lesquelles cette consultation sera menée sont cruciales. Mais elles ne sont pas connues à ce stade, comme le bureau de la CP-CNU l’a rappelé à la ministre. La seule chose que l’on sache, c’est que l’association Qualité de la science française boycottera l’exercice, comme elle l’avait annoncé avec grandiloquence il y a quelques semaines. Voici leurs mots, pour ne pas que QSF les oublie :

« Cherchant à présent à désamorcer l’opposition d’une collectivité quasi unanime, la ministre annonce, pour les lendemains du vote de la loi, une concertation relative à sa mise en œuvre. QSF refusera de s’y prêter. Madame la Ministre, on ne peut mépriser à ce point les universitaires et les inviter au dialogue. Vous avez choisi, nous aussi ».

 

•  À noter, enfin, que les disciplines à « agrégation du supérieur » — l’agrégation qui permet d’accéder directement au corps des professeur·es des universités — et le droit en particulier (sections 01, 02 et 03), qui est de toutes façons exclu du champ de l’expérimentation, feront l’objet d’un traitement particulier. C’est le résultat de la mobilisation de dernière minute des juristes : pour les recrutements en droit, en effet, « la possibilité de construire de nouvelles modalités spécifiques d’organisation nationale » est sur la table, comme l’explique la ministre dans son communiqué.

Ainsi donc, le rideau est tombé, mais le spectacle continue. Pour quelques temps encore. Pourtant, la plupart d’entre nous ne veut pas y jouer, et même plus y assister : ce n’est pas pour ces horreurs qu’on se lève tôt et se couche tard.

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>>> L’ensemble du dossier documentaire sur la décision du Conseil constitutionnel du 21 décembre 2020 est désormais accessible. Il est constitué des deux saisines parlementaires – celle des sénateurs et sénatrices et celle des député·es – bien sûr, mais aussi des observations du gouvernement et des onze contributions extérieures (« portes étroites »).

À noter qu’on apprend, au passage, que les député·es Juanico, Karamanli, Untermaier et Victory ont déposé le 9 décembre 2020 une critique complémentaire de la LPR de 23 pages, à l’argumentation très aboutie et centrée sur les dispositions sur le budget, les chaires de professeur junior et les écoles vétérinaires. Durant 24h, le Conseil constitutionnel a présenté ce document sur son site Internet comme une « saisine complémentaire », avant de changer d’avis et d’en faire une simple « porte étroite » (p. 310-333 des contributions extérieures).

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