La fabrique de la loi #17

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>> Mise à jour (17 sept.) : L’Assemblée nationale a mis en ligne le 16 septembre à 19h35 le très utile “texte comparatif” de la loi, c’est-à-dire une version de la loi rendant visible chacun des amendements adoptés en commission.

Nous voilà arrivé·es au terme de la première étape de l’examen parlementaire en mode express du « projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur ».

La Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale a terminé hier soir l’examen du texte, et le rapport des quatre rapporteurs (Valérie Gomez-Bassac, Philippe Berta, Danièle Hérin et Pierre-Alain Raphan) devrait être mis en ligne dans les heures qui viennent, à l’adresse au bout de ce lien. Bref, tout est maintenant prêt pour l’examen du projet de loi en hémicycle par les 577 députés, à partir de lundi prochain 21 septembre.

Ne tournons pas autour du pot : cette première étape du processus parlementaire s’est révélée être un grand naufrage, et les débats de la commission, un exercice littéralement douloureux à visionner.

Les chiffres, pourtant, auraient pu laisser croire le contraire.

15 jours d’auditions et de discussions au sein de la commission ;
519 amendements déposés ;
182 amendements adoptés.

Force est de constater, pourtant, que rien n’a changé dans le texte déposé par le gouvernement. Sur certains points, même, les choses ont empiré.

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La Commission des Affaires culturelles a adopté 182 amendements selon le détail suivant : trois émanent du gouvernement lui-même — ce qui a conduit un député à faire les gorges chaudes de la longue durée et la soi-disant méticuleuse préparation de ce texte, que la Ministre doit corriger en commission. 162 des amendements adoptés (89%) proviennent de député.es de la République en Marche (LREM), quatre du MODEM, cinq d’EDS (Écologie, Démocratie, Solidarité, le groupe dissident de LREM, qui s’est formé autour de Cédric Villani et de quelques autres). L’ensemble émanant de la majorité représente donc 96% des amendements portés au texte. Restent huit amendements, dont six sont issus des député.es Les Républicains (3%), un du parti socialiste (0%)  et un du parti communiste (0%). Huit tout petits amendements, donc, ne sortent pas des rangs de la majorité présidentielle, et s’ils ont été adoptés, c’est pour une raison simple : c’est qu’ils ne présentaient aucun enjeu. C’est si caricatural, et en même temps si violent, que — hantise de la rédaction d’Academia — le  ou la lectrice de ces lignes aurait beau jeu de ne pas y croire.

Si l’on entre dans le fond des choses, c’est pire encore.

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71 amendements sans effet juridique… Le rapport annexé

Sur ces 182 amendements, 71 ne concernent pas la loi, mais le rapport qui lui est annexé. Le sujet est sans doute important, mais sur le plan juridique, il ne faut pas se lasser de rappeler que c’est une pure fumisterie : un rapport annexé à une loi de programmation, quand bien même il peut être amendé par le Parlement, ne produit aucun effet normatif. Le Conseil constitutionnel l’a déjà dit à de multiples reprises, par exemple dans sa décision du 21 avril 2005 sur la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école :

« les engagements qui [figurent dans un rapport annexé à une loi de programmation] ne sont pas revêtus de la portée normative qui s’attache à la loi » (§ 12), et ses dispositions sont « dénuées d’effet juridique » (§ 14).

Le Conseil d’État est sur la même ligne : il a déjà dit à plusieurs reprises, lui aussi, qu’un rapport de ce type n’était « pas revêtu de la portée normative qui s’attache aux dispositions de la loi » – et il l’a d’ailleurs discrètement rappelé s’agissant du projet de LPPR, lorsque, dans son avis, il distinguait les « dispositions programmatiques » (celles du rapport annexé) et les « dispositions normatives », (celles de la loi) (§2).

Ces 71 amendements, les députés de la Commission pourront donc s’en vanter. Mais ils ne servent à rien : même ceux qui, gonflant les muscles, feignent de donner des ordres — par exemple AC 506 ou AC 262 — ne valent pas un clou sur le plan du droit. Passer autant de temps à les préparer et en débattre, alors que les enjeux autour du projet de loi sont gigantesques et que l’enseignement supérieur et la recherche (ESR) français sont dans un état désastreux, c’est littéralement du détournement de fonds publics.

Restent les 111 autres amendements adoptés. Sans caricaturer, on peut dire que 80 % d’entre eux ont un intérêt très limité : il s’agit d’amendements de formulation ou de précision, quelquefois utiles, mais qui ne méritent aucun commentaire particulier.

Une vingtaine d’amendements qui n’améliorent rien

Pour ce qui touche aux amendements restants — une vingtaine — voici les grands traits que nous pouvons dégager à chaud, en espérant avoir le loisir d’une analyse plus poussée.

>>> On pourra aussi utilement se reporter à la synthèse que proposent les trois dépêches de l’agence spécialisée AEF : les dépêches 635630, 635724 et 635472. On s’amusera, au passage, de la lecture différente qui est faite des amendements adoptés, et en particulier de l’absence de hiérarchisation entre ces derniers : des amendements qui sont de simples mesures de communication, sans véritable effet juridique, sont mis en exergue, tandis que d’autres, comme les amendements de Philippe Berta que nous évoquons plus bas, sont tout simplement absents des dépêches.

1° Une première série d’amendements concerne les chaires de professeur junior (article 3), l’un des principaux points de contestation dans la loi. La situation est simple à résumer : 101 amendements avaient été déposés à propos de ces chaires ; soixante ont été adoptés ; rien n’a changé. Tout au plus la Commission a-t-elle daigné joué sur les pourcentages :

• Elle a abaissé le nombre de chaires pouvant être ouvertes tous les ans de 25 à 20% des recrutements autorisés dans le corps concerné. La modification est ridicule, mais la commission semble déjà être allée au-delà des limites de son audace : dans le même temps, elle a décidé de remonter ce seuil à 25 % « lorsque le nombre de recrutements autorisés dans le corps concerné est inférieur à cinq » (amendement AC 391), puis de supprimer la règle selon laquelle ces chaires « ne peuvent représenter plus de la moitié des recrutements de l’établissement pour l’année en cause » (amendement AC 533).
  Autant dire qu’elle a empiré les choses, plus qu’elles ne les a améliorées.
• La commission a par ailleurs augmenté d’un tiers à la moitié le nombre d’enseignant·es-chercheur·ses extérieur·es à l’établissement dans la commission de recrutement des professeurs juniors, puis dans la commission de titularisation.
• Enfin, elle a prévu que la composition de ces commissions « ne peut excéder 60% d’un même sexe ».

Si l’on ajoute à cela l’ajout d’une obligation pour le gouvernement de remettre dans quatre ans « un rapport évaluant le recours aux modalités de recrutement et de titularisation » dans le cadre des chaire des professeurs junior, puis un second rapport « dans un délai de quatre à sept ans », alors il faut le reconnaître, nous n’avons plus rien à craindre, et plus aucun raison de nous mobiliser : les chaires de professeurs junior sont désormais encadrées de sacrés garde-fous…

C’est tout simplement irréel.

2° Une seconde série d’amendements adoptés concerne le nouveau « contrat doctoral de droit privé » (article 4). L’absence complète d’encadrement juridique était une ficelle définitivement trop grosse, et la commission n’a pu qu’admettre qu’il fallait faire peser un minimum d’obligations sur les entreprises. Il est donc désormais précisé que les activités de recherche en entreprise qui conduisent à la délivrance d’un doctorat doivent être « en adéquation avec le sujet de la thèse de doctorat préparée par le salarié » ; en outre, on impose à présent « que la durée totale des activités complémentaires aux activités de recherche confiées au doctorant dans le cadre de ce contrat n’excède pas un sixième de la durée annuelle de travail effectif » — signes que ces deux points n’avaient rien d’une évidence, et que ce contrat doctoral se présente de plus en plus comme une forme de déclinaison sur le plan du contrat de travail de la logique à l’œuvre dans le crédit impôt-recherche.

3° Quelques-uns des amendements adoptés concernent par ailleurs le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES). Ils sont importants, tant on sait que le Haut conseil sera l’une des pièces maîtresses de la réforme de l’enseignement supérieur et la recherche post-LPPR – ce qui, au passage, explique les grossières manœuvres autour de sa future présidence.

Les deux premiers de ces amendements (AC 257 et AC 254) sont plutôt une amélioration, même si celle-ci reste timide : le HCERES se voit d’abord attribuer la personnalité morale, ce qui, contrairement à ce qui a été dit durant les débats à la commission, n’a jamais été une garantie d’indépendance en soi ; surtout, les fonctions du Collège du HCERES sont reprécisées dans le Code de la recherche, évitant ainsi qu’elles soient appropriées par un autre organe. Rappelons à ce propos que depuis son origine, ce collège est censé être le principal organe du Haut conseil, et le seul qui soit collégial, mais qu’en pratique, il s’est trouvé proprement écrasé par les pouvoirs considérables que le ministère a attribués au président du HCERES et au secrétariat général par la voie réglementaire (décret du 14 novembre 2004 modifié).

Mais ces petits pas en avant, si tant est que l’on puisse parler de pas en avant dès qu’il s’agit du HCERES, se trouvent contrebalancés par un vrai pas en arrière : deux amendements – l’AC 521 et l’AC 522 – engagent une démarche exactement contraire, et il ne surprendra personne qu’ils aient été présentés par l’inénarrable Philippe Berta : le nombre des membres du collège est réduit de 30 à 24, et le nombre de représentants du CNU et du comité national de la recherche scientifique, déjà ridicule, passe de neuf à sept. C’est gros comme un maison : moins il y a de monde dans le processus de décision, plus une institution devient contrôlable, et moins elle se montre indépendante vis-à-vis de son président.

4° On signalera enfin l’adoption de deux amendements tout à fait inattendus, comme sortis du chapeau.

• À l’initiative du même député et rapporteur-adjoint Berta, l’amendement AC 444, d’abord, ajoute un article entier dans la LPPR. C’est une mesure potentiellement majeure, dont aucune étude d’impact n’a été faite, et qui a été adoptée sans aucune discussion (v. la vidéo de l’adoption hier soir vers 21h30, à partir de 28’25) : au nom de la « mobilité du secteur privé vers le secteur public », un droit à un « congé d’enseignement ou de recherche » au bénéfice des salariés privés est créé, qui peut déboucher sur un recrutement par contrat dans l’ESR conformément à l’article L. 431-1 du code de la recherche et par dérogation au statut général des fonctionnaires.
  Plus c’est gros, plus ça passe : avec ce dispositif en deux temps (droit à congé, puis recrutement contractuel), on est en train de créer une façon simplissime d’éviter des ouvertures de postes d’enseignant·es-chercheur·ses, de chercheur·ses, d’ingénieur·es et de technicien·nes de recherche, en recourant à des salarié·es privé·es.
• À l’initiative du député et rapporteur-adjoint Berta toujours, l’amendement AC 453 est plein de culot. Il introduit un nouvel article dans le code de l’éducation, faisant entrer dans le droit commun une mesure qui était censée rester du droit d’exception propre à l’épidémie de covid-19. Une mesure, qui plus est, qui n’a aucun rapport avec la recherche. Une fois encore, ce qui devait être provisoire se révèle transitoire : l’article 2 de l’ordonnance du 27 mars 2020 relative à l’organisation des examens et concours pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19, qu’Academia avait abondamment critiquée pendant le confinement pour la saison 1 de Gouverner Paris-1, est pérennisé. Désormais, les « autorités compétentes » seront habilitées à prendre toutes mesures d’adaptation des modalités de délivrance des diplômes de l’enseignement supérieur et des modalités d’accès aux formations de l’enseignement supérieur « pour faire face aux conséquences d’une situation d’urgence », sans autre forme de précision. Nous l’avions déjà dénoncé durant l’état d’urgence sanitaire, et c’est plus vrai encore à présent : les formules employées dans cet article sont si vagues, leur champ d’application si large et les pouvoirs attribués si importants qu’un article de ce type est un chèque en blanc pour le contournement des règles du Code de l’éducation, dont le potentiel dépendra seulement de l’imagination des présidences d’universités.

5° Pour le reste, circulez, il n’y a rien à voir – et rien à discuter. S’agissant en particulier du CDI de mission scientifique, dont la députée Elsa Faucillon et d’autres ont pu souligner qu’il n’avait rien d’un CDI, la commission n’a rien trouvé à redire : trois misérables amendements sans véritable intérêt ont été adoptés, et c’en est tout. Restent aussi trois amendements sur l’intégrité scientifique (AC 250 à 252), qui s’inscrivent dans la lignée des travaux du député Henriet et du sénateur Ouzoulias dans le cadre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, et sur lesquels Academia reviendra plus longuement.

C’est vertigineux.

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