Amender la loi (2) : sur le pouvoir d’amendement du Parlement et du gouvernement

La fabrique de la loi #7

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Quelques confusions bien compréhensibles sont commises ces jours-ci autour des possibilités d’amendements susceptibles d’être déposés sur le projet de LPPR à l’Assemblée nationale et au Sénat. L’urgence et la gravité de la situation imposent malheureusement que nous devenions toutes et tous des spécialistes en herbe de la procédure parlementaire, afin de comprendre ce qui se joue ces jours-ci et durant les prochaines semaines au Palais-Bourbon et au Palais du Luxembourg :

  1. Le droit d’amendement est réservé aux députés, aux sénateurs et aux membres du gouvernement, qui peuvent l’exercer pour tout texte dont est saisie l’Assemblée nationale ou le Sénat. Ce monopole ne signifie pas pour autant que les amendements sont préparés dans une bulle : nombre d’amendements déposés sur les projets et propositions de loi ont en réalité été soufflés, suggérés, préparés, et parfois écrits de toutes pièces par des représentants d’intérêts (entreprises, syndicats, associations, collectifs, etc.). D’ailleurs, un certain nombre de parlementaires précisent aujourd’hui la « source » des amendements qu’ils ou elles déposent, dans un souci louable de transparence.

 

  1. Dans chacune des chambres du Parlement, les amendements peuvent être déposés « en commission », c’est-à-dire déposés auprès de la commission qui est saisie « au fond » pour examiner le projet de loi et préparer la séance en hémicycle. C’est le travail qui est actuellement en cours à l’Assemblée nationale, au sein de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation. D’autres amendements peuvent être déposés « en séance », c’est-à-dire lors de l’examen du projet de loi par l’ensemble des membres de la chambre concernée en séance publique.
 Blondinrikard Fröberg

Eraser, by
Blondinrikard Fröberg, 2018

  1. Quelles sont les principales contraintes pesant sur les amendements ?
    1. Il y a d’abord des contraintes formelles. La première, c’est que l’amendement doit indiquer expressément ce qu’il modifie dans le projet de loi : il ne peut pas simplement suggérer une idée ou une orientation, en laissant à d’autres le soin de rédiger concrètement les modifications que cela suppose dans le texte de loi. La seconde, c’est que l’amendement doit être motivé, même très sommairement, pour expliquer sa portée et éclairer les autres parlementaires.

Il y a ensuite des contraintes de délai : les amendements doivent être déposés selon un certain calendrier, destiné à faire en sorte que les parlementaires et le gouvernement puissent en prendre connaissance. C’est ainsi que les amendements « en commission » doivent être déposés avant une date fixée par la commission elle-même. En l’occurrence, la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale a fixé cette date-limite au 9 septembre 2020, 17h. Ce qui, donc, n’interdira pas ensuite des amendements « en séance », et encore moins, évidemment, des amendements « en commission » et « en séance » au Sénat, lorsque la loi y arrivera. Pour les amendements « en séance », la date-limite de dépôt est fixée par la conférence des présidents de chaque chambre. Nous ne la connaissons pas encore à ce stade s’agissant de l’Assemblée nationale, mais cette dernière date est très importante : si elle n’est pas respectée, les amendements sont déclarés irrecevables, à l’exception des amendements du gouvernement qui ne sont pas soumis à cette contrainte.

Les dernières contraintes sont les plus importantes : ce sont les contraintes pesant sur le contenu des amendements. La contrainte la plus importante à laquelle on se trouve confronté avec la LPPR est tirée de l’article 40 de la Constitution :

« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Cet article est fréquemment appliqué et limite de manière considérable la marge de manœuvre du droit d’amendement des parlementaires.

Il existe plusieurs autres irrecevabilités, souvent assez techniques. Citons notamment :

  • celle de l’article 41 de la Constitution (irrecevabilité des amendements qui ne relèvent pas du domaine de la loi, mais du pouvoir réglementaire, étant précisé que cette irrecevabilité n’est pas automatique, mais suppose que le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie la brandisse formellement) ;
  • celle qui découle de l’article 45 alinéa 1er de la Constitution, et qui concerne la prohibition des « cavaliers législatifs » : elle empêche tout amendement qui n’aurait pas un lien avec le texte en discussion, la force de ce lien étant appréciée de manière assez contingente par le Conseil constitutionnel.

Une dernière irrecevabilité est susceptible de jouer un rôle important dans le débat sur les deux premiers articles de la LPPR : c’est l’irrecevabilité dite « LOLF », comme « Loi organique relative aux lois de finances ». Cette irrecevabilité permet de bloquer tout amendement qui devrait se trouver dans le champ de la loi de finances, et non dans celui d’une loi ordinaire ou même d’une loi de programme. Pour la LPPR, cela rend la situation difficile : pour ce qui concerne les articles budgétaires, il est possible d’amender la partie programmation (après 2021), mais beaucoup plus difficilement le budget 2021. C’est ainsi, par exemple, qu’il sera impossible de donner par amendement les 6 milliards du Crédit Impôt Recherche à l’ESR !


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