La fabrique de la loi #5

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Update. 08/09/2020. Encadré Amendement

Pour l’examen de la loi de programmation de la recherche (LPPR), l’Assemblée nationale a délégué à trois de ses Commissions la responsabilité de prendre connaissance de la loi avant son passage en hémicycle. La Commission des Affaires culturelles tient le rôle principal, dit « au fond ». Deux autres Commissions sont sollicitées pour « avis ». Il s’agit de la Commission des Affaires économies et de la Commission des finances¹.

Les premiers amendements de la Commission des finances viennent d’être publiés. Émanant de député·es individuel·les, ou des groupes de député·es, chaque amendement propose une modification du texte article par article, l’assortissant d’une motivation. Depuis la réforme de Nicolas Sarkozy sur la modernisation des institutions, en séance publique, les parlementaires débattent du texte élaboré par la commission à partir de celui du gouvernement. En l’occurrence, à l’Assemblée nationale, tous les amendements votés par la commission des Affaires culturelles seront votés par les députés réunis dans l’hémicycle. Néanmoins, les amendements rejetés par les commissions peuvent de nouveau être défendus en séance publique.

Voir Le pouvoir d’amendement. La fabrique de la loi n°7

Pour ce qui est de la Commission des finances, qui, à l’instar de toutes les Commissions, a jusqu’à ce mercredi  9 septembre 17h pour proposer des amendements que votera la Commission des Affaires culturelles la semaine suivante, 11 amendements sont déposés à ce jour, émanant de l’opposition, soit Groupe socialiste et apparentés, Groupe La France insoumise, et de M. Hetzel (Les Républicains). On devine derrière ce travail et sa cohérence un intense travail de lobbying, vraisemblablement de la Conférence des présidences d’universités (CPU), qui le 29 juillet déjà, invitait à « inverser la trajectoire ».

 

Revoir la durée et la trajectoire budgétaire de la loi : un consensus de l’opposition

Les amendements de la Commission des finances portent sur les articles premier et les articles 2, seuls soumis à leur avis. Ils portent sur la durée d’application de la loi de programmation — que le Groupe socialiste et M. Hetzleg (LR) proposent de raccourcir à sept ans :

Cet amendement a pour objet de réduire la durée de la programmation de 10 à 7 ans et de préciser que les objectifs de dépenses intérieures de recherche et développement des administrations et des entreprises sont « au moins 3 % » du produit intérieur brut « dont 1% au moins de recherche publique » au cours de la décennie à venir.

En effet, l’Allemagne a annoncé prévoir consacrer 3,5% de son produit intérieur brut (PIB) aux dépenses de recherche et de développement. Les dépenses intérieures de recherche en Corée de Sud est estimé à 4,5% de son PIB avec une cible à 5%. La France se doit de rester dans la course. (Amendement CFP2)

LFI, GSA et LR entendent laisser de la souplesse aux montants engagés : 1% « au moins » du PIB pour la recherche publique pour LR, GSA, 1,5% de la recherche publique pour LFI. Ce dernier groupe justifie sa position en sollicant le rapport annexé et l’avis du Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE).

« Pourtant, le rapport annexé à la présente loi constate que “les évolutions des dépenses de recherche et développement des entreprises au cours des prochaines années sont bien sûr moins directement pilotables par l’Etat. Elles dépendent de nombreux facteurs”. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) renchérit dans son rapport sur le projet de loi en indiquant que “l’atteinte de cet objectif en 2030 [porter la DIRD à 3% du PIB] est d’autant moins réalisable que le Gouvernement compte sur un effet de levier supposé de la dépense publique sur la dépense privée. Or on observe que cela n’a pas fonctionné, puisque l’effort de la dépense publique qui a contribué à la R&D n’a pas fait évoluer la part du financement du privé ».

À côté de la part de la dépense, c’est aussi la trajectoire qui est revue, conséquence du passage à 2027.

Le tableau original propose une montée en puissance des crédits alloués, d’autant plus élevés que le gouvernement n’aura plus la main sur la politique budgétaire après 2020.

Les députés proposent d’amender cette trajectoire de la façon ci-dessous.

Outre le principe d’ajuster la trajectoire sur les 7 ans, il s’agit d’inverser l’effort budgétaire, de façon à ce que ce soit maintenant, et non dans dix ans, que la part de financement de l’ESR, et de la recherche publique, soit significativement relevé. Les députés font valoir des comparaisonsinternationales (Allemagne, Corée, par ex.), parlant d’une « course » dans laquelle il fallait rester.

Les députés s’appuient, qui plus est, sur l’avis du Conseil d’État.

Le Conseil d’État l’a indiqué dans son avis : « La période de programmation budgétaire retenue est particulièrement longue et paraît sans précédent à cet égard pour une loi de programmation». « Avec un tel horizon, la portée de la programmation des crédits budgétaires ne peut être que limitée, spécialement en fin de période et risque d’être impactée par les aléas nombreux et croissants avec le temps».

Il est donc proposé de réduire la programmation budgétaire de 3 années et de répartir les budgets de ces trois dernières années pour concentrer l’effort sur les premières années.

Par ailleurs, comme l’indique le Conseil d’État dans son avis, la présentation initiale « retenue par le Gouvernement pour ces tableaux, en écart annuel cumulé par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, est différente de celle des précédentes lois de programmation et comporte des inconvénients, car elle ne fait pas apparaître en lecture directe les moyens supplémentaires ou totaux alloués chaque année et leur évolution dans le temps »². Il est donc proposé d’y remédier.

Déposés conjointement par le Groupe socialiste et un député LR, ces modifcations de durée et de trajectoire établissent un début de consensus au sein de l’opposition parlementaire. Fondés sur l’avis du Conseil d’État et du CESE, ils présentent une grande crédibilité législative. C’est moins le cas des deux amendements CF10 et CF11, même s’ils sontégalement  solidement argumentés.

Les amendements-effaceurs : Crédit impôt recherche et Agence nationale de la recherche

Les autres amendements visent à supprimer le Crédit Impôt Recherche et l’Agence Nationale de la Recherche émane du groupe France insoumise.

Academia n’a pas beaucoup d’illusion sur leur vote mais a éprouvé un vrai soulagement à leur lecture : l’ESR se porterait bien mieux avec 6,5 milliards d’euros dans son bodget ; d’autant mieux qu’une part important du travail des chercheurs et chercheuses ne se dissolvait pas en remplissage de diagramme de Gantt, centaines de pages de dossiers, diagrammes de Gantt et autres « phase 2 »³.

Toutefois, ce sont les raisons avancées qu’il est intéressant de rapporter ici.

Pour le Crédit impôt recherche, que les députés LFI proposent de supprimer,

Le CIR est en 2020 la première dépense fiscale du budget de l’État, avec un coût qui devrait dépasser les 6,5 milliards d’euros.

Pour quel résultat ? Plafonné au niveau d’une filiale mais pas au niveau du groupe, il est souvent utilisé dans des montages d’évasion fiscale : les groupes l’utilisent, puis cèdent leurs brevets à une de leurs filiales établie dans un paradis fiscal et déduisent des redevances de leur bénéfice imposable en France.

Prenons l’exemple des laboratoires pharmaceutiques. Sanofi bénéficie au titre du CIR d’un crédit d’impôt annuel de 150 millions d’euros. Cela représente un manque à gagner sur 10 ans de 1,5 milliard d’euros pour l’État. Pourtant en 10 ans les effectifs de recherche et développement de Sanofi en France sont passés de 6300 à 3800 en 2019 et en pleine crise sanitaire, le groupe annonce de nouvelles suppressions d’emplois. En réalité, Sanofi dépense une grande partie des sommes publiques perçues pour de l’achat de brevets et verse plusieurs milliards d’euros par an à ses actionnaires… Les grandes avancées thérapeutiques semblent principalement issues de la recherche publique (bedaquiline, zolgensma, etc.), et les bénéfices sont reversés de façon abusive aux laboratoires privés. Les risques représentés par la recherche sont donc publics, socialisés, et les profits privatisés.Le ruissellement n’a pas eu lieu, en matière de développement de la recherche.

Nous souhaitons donc supprimer le Crédit Impôt Recherche, une niche fiscale coûteuse et inefficace. (Amendement CF10)

 

L’Agence nationale de la recherche connaît le même sort sous la plume législative.

Article 2. Remplacer ainsi les alinéas 3 et 4 :

“L’Agence nationale de la recherche est supprimée. Ses fonds sont redistribués aux établissements publics qui pouvaient répondre à ses appels à projet sous la forme d’une dotation de fonctionnement par an et par personnel titulaire.”

EXPOSÉ SOMMAIRE

Par cet amendement, nous souhaitons supprimer l’Agence Nationale de la recherche, l’ANR, et redistribuer les fonds dont elle dispose entre les établissements publics qui pouvaient répondre à ses appels à projets, sous la forme d’une dotation de fonctionnement par an et par personnel titulaire. Le fonctionnement sous forme d’appels à projets organise la concurrence entre établissements et entre équipes de la recherche publique. Il n’a eu de cesse, depuis sa création, d’accroître les disparités entre d’un côté les établissements et unités de recherche d’excellence qui remportent des projets et bénéficient donc de financements, et de l’autre côté des établissements de seconde catégorie qui n’en obtiennent pas et doivent tenter de poursuivre leurs travaux avec des dotations de base insuffisantes pour fonctionner. Ainsi, 80% des appels à projets sont remportés par une vingtaine d’universités. Ce sont les universités les plus prestigieuses, qui accueillent les étudiants issus des classes sociales les plus favorisées, les mêmes établissements qui reçoivent des financements en faisant partie des IDEX (initiatives d’excellence).C’est la consécration d’un système de recherche à deux vitesses basé sur la compétition entre établissements. De plus, ce système de financement de la recherche est particulièrement inéfficace : le coût du temps perdu à chercher des moyens plutôt qu’à faire avancer les connaissances est considérable. Aujourd’hui, si l’on tient compte du temps passé pour monter les projets, les évaluer et assurer leur suivi organisationnel, le coût du total du projet (montage et mise en œuvre) équivaut à près de 50% de son montant total. En 2018, le taux de succès pour les appels à projets était de 16%, cela signifie que 84% des projets ont été déposés en vain avec tout le gâchis de temps et d’énergie que cela suppose. Si l’objectif affiché par le projet de loi est d’augmenter le taux de succès à 30%, cela signifie que 70% des projets présentés par les équipes de recherche française seront toujours refusés ! Les chercheurs doivent consacrer leur temps à leurs travaux scientifiques plutôt qu’à courrir après des financements. Enfin, ce fonctionnement a déjà eu des conséquences désastreuses pour la recherche française, en particulier pendant la crise sanitaire. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) le souligne dans son avis sur le projet de loi :
” les connaissances fournies par la recherche scientifique et l’expertise sont en outre indispensables pour éclairer les choix politiques, et donnent les moyens de ne pas reproduire les erreurs du passé. À cet égard, le défaut de financements de projets engagés sur la famille des coronavirus signalés par Bruno Canard, virologue entendu le 27 mai dernier par la section, doit nous interroger sur des pratiques qui compromettent notre capacité à prévenir les risques et à les résoudre.”
Loin de tirer les leçons de la crise, le projet de loi poursuit dans la même voie. Le collectif des Sociétés savantes académiques de France craint également que
« l’introduction des biais thématiques conduisent les établissements à privilégier les disciplines les plus « rentables ». De plus, il risque d’introduire au sein des laboratoires une course aux contrats préjudiciables à la recherche sur le temps long ».
La recherche exploratoire ne peut pas être sacrifiée. Nous demandons donc la suppression de l’ANR et la redistribution de ses fonds sous la forme de crédits récurrents pour les équipes de recherche. Les grands équipements seront quant à eux financés par d’autres programmes. (Amendement CF11)

1. La Commission des finances se réunira le 9 septembre à 9h30 pour l’examen de la loi (diffusion en direct). [↩]
2. Les chiffres avancés par le gouvernement semblent ainsi particulièrement gonflés,. [↩]
3. Sur ce point, voir le programme très éclairant de Jean-Luc Autran, candidat à l’HCÉRES : L’évaluateur évalué… 5. La candidature-alibi ?. [↩]

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