L’évaluateur évalué… 2 – L’Hcéres rhabille l’ANR pour l’hiver

Le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (Hcéres) évalue tout de l’ESR. Il a ainsi publié le 28 novembre 2019 un rapport intitulé « Évaluation de l’Agence nationale de la recherche ». Le rapport est signé par deux personnes : la première, secrétaire générale de l’institution, signe à la place du président, Michel Cosnard, atteint par la retraite et toujours non remplacé depuis1 ; le second, Rémi Quirion, est « scientifique en chef », soit l’équivalent de Conseiller de la Ministre de l’Économie, de la Science et de l’Innovation, Dominique Anglade, pour les questions touchant au développement de la science et de la recherche au Québec2. On peut s’étonner que les demandes de financement françaises les plus pointues passent sous l’œil aguerri du haut responsable en poste d’un Ministère de l’économie étranger — mais, à la lecture du rapport, on n’est plus à un détail près.

Le comité d’évaluation examine la période 2012-2018, la précédente évaluation ayant eu lieu alors que l’AERES assurait les missions désormais dévolues à l’Hcéres.

Dans le cadre de la stratégie nationale de la recherche (SNR) définie par le gouvernement, l’ANR a pour missions  :
─ de financer et de promouvoir le développement des recherches fondamentales et finalisées, l’innovation technique et le transfert de technologie ainsi que le partenariat entre le secteur public et le secteur privé ;
─ de mettre en œuvre la programmation arrêtée par le ministre chargé de la recherche qui recueille l’avis des ministres exerçant la tutelle d’organismes de recherche ou d’établissements publics d’enseignement supérieur ;
─ de gérer de grands programmes d’investissement de l’État dans le champ de l’enseignement supérieur et de la recherche, et de suivre leur mise en œuvre ;
─ de renforcer les coopérations scientifiques aux plans européen et international, en articulant sa programmation avec les initiatives européennes et internationales;
─ d’analyser l’évolution de l’offre de recherche et de mesurer l’impact des financements alloués par l’agence sur la production scientifique nationale. (…)

Pour mener à besoin ces missions, l’ANR pourrait utiliser différents outils — attribue d’enveloppes budgétaires à des laboratoires, plusieurs laboratoires sur une thématiques,aux universités — mais en privilégie un seul : le sacro-saint appel à projets. 

Ainsi la mission principale de l’agence est de financer et promouvoir le développement de la recherche sous toutes ses formes. À ce titre, elle finance des projets de recherche notamment à travers des dispositifs d’appels à projets (AAP).

Enfin le budget total de l’ANR s’élève à 708 M€, pour un personnel de 278 personnes.

Le budget d’intervention de l’ANR en 2019 s’élève à 708 M€. Il est alimenté par des co-financements à hauteur de 24 M€ et une subvention de 739 M€ de laquelle est retranchée 55 M€ de réserve de précaution.
Sur le budget d’intervention, 92,8 M€ sont directement affectés à l’Institut national du cancer (Inca), au préciput 1 et au RTB 2. (…) [p.6]
L’ANR dispose aussi d’un budget de gestion (personnel et fonctionnement de l’agence) qui ne présente aucun caractère de fongibilité avec le budget d’intervention. Le budget de gestion initial de l’agence s’élève en 2019 à 36 M€ en autorisation d’engagement. Le personnel de l’ANR se répartit en 278 équivalent temps plein annuel travaillé (ÉTPT). Le siège de l’agence
est situé avenue Daumesnil à Paris (75012). [p.7]

Le budget total de l’ANR représente ainsi le budget de la plus grosse université de France, comme Sorbonne Université ou Aix-Marseille Université3, ou 12% du Crédit Impôt Recherche. La gestion de l’ANR n’a pas fait l’objet d’une évaluation depuis 2012.

Positionnement et stratégie institutionnels

Sur le premier point — « positionnement et stratégie institutionnels » — le rapport fait preuve d’une certaine langue de bois. L’ANR, qui applique pourtant la stratégie nationale de la recherche (p. 6), doit encore développer une « vision ». Que faut-il entendre par « vision » ? Une pilotage de l’ANR ? Une politique scientifique nationale ? Rien n’est bien clair, mais dans l’un ou l’autre cas, ce n’est pas engageant pour cet acteur qui serait devenu « un acteur-clé de l’écosystème de la recherche et de l’innovation en France »4.  Pour autant, le comité salue le fait de le rapport d’autoévaluation met en évidence les valeurs de l’Agence — qualité, équité, transparence — que seuls partagent les personnesl ; ni  les comités scientifiques, ni le Conseil d’administration ne semblent avoir internalisées ses fondements éthiques de la même façon.

♣ Le comité recommande donc à l’ANR de définir une vision claire en lien avec ses missions et valeurs et de veiller à ce que tous les membres du CA, des divers comités externes et internes ainsi que du personnel puissent travailler à sa définition et à sa mise en œuvre, dans la perspective de renforcer l’adhésion du plus grand nombre aux valeurs et aux actions conduites. [p. 8]

Pas vraiment de pilote dans l’avion, aucune éthique professionnelle commune : à partir de là, il est difficile de concevoir que l’ANR puisse constituer l’instrument d’une politique scientifique nationale ambitieuse.

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Evaluation, by Hiromi Kano, 2016

Pour ce qui est de la stratégie, il apparaît que l’ANR n’a cessé de s’adapter aux revirements de la politique scientifique du MESRI, tant sur les priorités de la politique de financement que de l’enveloppe globale, celle-ci étant descendue jusqu’à 527 M€ en 2015. « Parallèlement, le taux de sélection qui était toujours de plus de 20% depuis la création de l’ANR a chuté à 16,5% en 2013, puis à 10,6% en 2014 après l’introduction de la sélection en deux temps, du fait de la baisse graduelle du budget d’intervention à partir de 2009 » (p. 9). L’ANR n’a aucune marge de manœuvre sur le niveau de son budget, et pas davantage sur les PIA.

♣ Il serait toutefois souhaitable que le taux de réussite soit significativement plus élevé afin d’assurer la compétitivité future de la recherche en France et permettre un fort soutien aux jeunes chercheurs.(…) Le comité recommande toutefois à l’ANR de veiller autant que possible à être considérée comme un acteur clé et incontournable dans l’élaboration et la mise en œuvre de toutes les politiques et stratégies nationales concernant la recherche et l’innovation, afin de participer à la définition des évolutions et ne pas seulement les endosser.(…) Le comité recommande à l’agence de mieux définir le périmètre de ses actions par une concertation avec la tutelle et les parties prenantes de l’agence et ainsi de clarifier le paysage du financement de projets français.[p. 10]

Ainsi, sur ce premier point, les choses sont claires : l’ANR ne peut pallier le caractère brouillon de la politique de recherche scientifique française, ses fluctuations de financement — voire sa sous-dotation criante. Passons sur les partenariats internationaux — trop peu dotés — et avec le secteur privé — trop peu connus — pour nous intéresser maintenant au deuxième volet de l’évaluation.

La gouvernance et le pilotage de l’établissement

Nous passerons plus vite sur cette partie, très intéressante, d’autant plus intéressante que les conclusions que le Comité tire de ses analyses sont contradictoires.

Tout d’abord, le comité souligne que le personnel de l’ANR a survécu à plusieurs années de n’importe quoi.

Le comité tient à souligner qu’il a été impressionné par l’engagement du personnel rencontré, sa motivation et son esprit positif dans un contexte où deux changements récents ont été mis en exergue par ses membres. Tout d’abord, un premier changement est lié au sentiment de ne plus être regardé aujourd’hui avec suspicion ou désapprobation tant par les bénéficiaires scientifiques ou administratifs de financement de projets que par la communauté ESR dans son ensemble. Ensuite, un second changement qui correspond à la sortie d’une période difficile (2014-2018) qui s’est terminée par la nomination d’un nouveau président. [p. 15]

Le pilotage, s’il a gagné en lisibilité, pèche par un problème de « séparation, certes classique mais non insurmontable, entre les fonctions relevant de l’administratif et celles relevant du scientifique. […] la constitution de ces deux directions [DOS et DCF] a en revanche rendu plus difficile la coordination entre les impératifs d’ordre scientifiques et financiers d’un projet et génère des incompréhensions ». On peut ainsi comprendre que, faute de culture scientifique ou de goût pour la science commun à l’ensemble des personnels — cette appétence ne fait pas partie des valeurs partagées, selon le rapport — le comité ne puisse qu’engager davantage de transversalité qui n’existe dans le fonctionnement « en silo ». [p. 16]

L’analyse est saignante pour ce qui touche à la parité hommes-femmes, qui pourrait être améliorée dans l’organisation de l’agence.

La question de la parité hommes-femmes est inscrite à l’agenda et des actions ont été engagées (participation à Gender Smart, séminaires du Comex sur ces questions, etc.) mais cela est encore peu suivi de décisions concrètes et visibles dans l’organisation de l’agence. Parmi les directeurs membres du bureau, on compte une femme et trois hommes, parmi les responsables de département scientifiques, une femme et quatre hommes et, parmi les membres du Comex, six femmes et dix hommes. Alors que l’agence compte 60% de femmes, les postes à responsabilité sont donc majoritairement tenus par des hommes.
Au sein des départements scientifiques, la question de la parité est connue, mais elle reste peu prise en compte dans la désignation des présidents-référents ou la composition des Comités d’évaluation scientifique (CES). Comme cela été souligné en entretien, le choix de ceux-ci est d’abord guidé par des critères de répartition thématique, puis d’origine géographique et c’est seulement quand ces deux variables ont été prises en compte que l’équilibre entre les sexes est recherché. [p. 17-18]

Sur le plan de la gouvernance, le comité regrette que le Comité de pilotage scientifique, sorte de Conseil des sages, ne soit pas assez mobilisés par le comité exécutif, tandis qu’il met en garde contre la déconnexion avec le comité souhaite cependant attirer l’attention sur le risque de déconnexion avec les chercheurs (sic). [p. 18]

Outre le risque de déconnexion, celui de conflits d’intérêts plane. Le comité recommande que « l’ANR s’équipe d’un logiciel de déclaration en ligne des liens d’intérêt par les membres des comités. Cette mesure sécuriserait fortement les risques de conflits d’intérêt en amont de leurs travaux ; le comité recommande à la direction de l’ANR de mettre en place rapidement la procédure automatisée de déclaration des liens d’intérêt et une procédure de transfert de données vers les pays tiers. » [p. 23]

Les activités de l’agence

Au vu des problèmes majeurs soulevés par l’analyse de la stratégie et de la gouvernance de l’établissement, on pourrait croire que ses activités sont conduites de façon irréprochable. Que nenni.

L’ANR ne conduit aucune évaluation de ses activités d’attribution de projet. « Le comité recommande que l’agence évalue le plus tôt possible l’impact réel des CPP en consultant ses partenaires habituels et la communauté scientifique », ce qui n’a pas été fait les sept dernières années. Faible taux de réussite (<16,2%), biais de sélection, incohérence de jugement entre deux soumissions : le comité recommande de clarifier les règles (p. 26). Afin d’évaluer l’activité de l’ANR, les choix effectués et leur intérêt, le comité enjoint même de conduire une étude d’impact et, selon ses termes un peu curieux, de « lancer dès à présent des analyses d’impact pilotes de projets terminés depuis trois à cinq ans, pour mesurer l’impact économique des projets ainsi que l’emploi des jeunes chercheurs ayant occupé des postes précaires lors de ces projets ». Il invite même à une forme d’expérimentation, consistant à « mettre en place des partenariats réguliers avec des organismes ou établissements spécialisés, capables d’effectuer des études plus ambitieuses en considérant un groupe témoin de projets non financés » (nous soulignons, p. 30).

https://www.flickr.com/photos/patrick_verstappen/40958627840/in/photolist-25pnF5C-6BjeMU-QsUFjA-4RuYZg-2gLBbSK-6vkeY5-6mAP2V-aJ8Qsn-aJ8Qnv-6vkf6J-aJ8Qka-aJ8Qzr-aJ8Qxg-aJ8Qq2-aJ8Qve-aJ8QCv-aJ8Qht-9kbrYX-cvxZp9-otkgWc-vGrgSZ-28Wc34P-94VTcy-4vQzzm-djjbDn-28Wc3dr-65pu5h-9mkAfs-6RatpM-GKxFUZ-7oiPpb-2Z1fyZ-4JXLBN-SnvRKA-2XJ9sP-npPehQ-CuomXE-MabuhD-KWJnXr-6RatqD-2fw2HtK-5SZmcp-coP48C-2ciTZRM-HN5Beo-21Bu3wj-2hCjQKP-9XjFsP-29YwrNE-2gNoaFL

Evaluation, by Patrick Verstappen, 2018

La conclusion que tire le comité de son analyse frise le ridicule, qui s’il ne tue pas, achève d’enterrer l’organisme.

L’ANR est encore une toute jeune institution. (…) Si l’on se donnait ici la liberté de verser dans le registre métaphorique, on pourrait dire que l’ANR vient de passer son adolescence et qu’elle doit maintenant entrer dans l’âge adulte avec tous les rôles et toutes les responsabilités qui en découlent mais aussi avec toutes les marges de manœuvre que cela implique.
On pourrait aussi comparer l’ANR à un « un diamant brut » (« a diamond in the rough ») : or que doit-on faire d’un diamant brut ? En gâter la pureté d’un mauvais coup de taille ou bien l’embellir, le révéler, et le rendre unique ? La décision n’appartient pas au comité d’évaluation qui clôt ici son rapport et qui n’a pas vocation à prescrire. Mais la question qu’emporte cette métaphore commune fait sens et mérite d’être filée jusqu’au bout : comment taille-t-on un diamant brut, donc ? Avec précaution et expertise, bien sûr, mais surtout avec audace et confiance. Il en va de même pour l’ANR et les recommandations récentes ((Restitution des travaux des groupes de travail pour un projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche.
http://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/cid145221/restitution-des-travaux-des-groupes-de-travail-pour-un-projetde-loi-de-programmation-pluriannuelle-de-la-recherche.html (page consultée le 2 octobre 2019).)) des trois groupes de travail mandatés pour réfléchir à une stratégie de financement pluriannuelle de la recherche française vont assurément dans cette direction.

Jeune adolescente mal dégrossie, l’Agence nationale de la recherche est pourtant dotée de l’insigne mission d’élever la recherche française vers l’excellence. Pourtant, l’analyse faite par le comité de l’Hcéres est limpide : déconnexion avec les communautés scientifiques, sans lien avec les éminences censées éclairer l’organe exécutif ; manque d’échanges entre les Directions administrative et scientifique ; trop grande dépendance des politiques gouvernementales et de ses soubresauts ; dotation très insuffisante induisant le rejet de trop nombreux excellents projets ; parité inexistante ; analyse inexistante de l’impact de la politique de financement suivie. Plutôt que de célébrer son avènement inabouti à l’âge adulte, n’est-il pas temps de constater son inutilité, de reverser ses budgets aux universités et ses personnels aux services centraux du Ministère ?

Liens :

  1. Voir « Inutile de pousser le bouchon trop loin » : réflexions de Thierry Coulhon, Conseiller du Président de la République sur l’avenir de (l’évaluation de) l’ESR, billet du 17 janvier 2020 []
  2. Selon la Wikipédia, nommé pour la première fois en 2011, Rémi Quirion a été reconduit pour un 2e mandat de 5 ans en 2016. Outre le développement de la science et la recherche, il a également pour mission d’assurer la coordination des enjeux communs et le développement des recherches intersectorielles, de promouvoir la recherche québécoise au niveau international, la culture scientifique et les carrières de chercheur. Plus récemment, les missions économiques à l’étranger auxquels il prend part, notamment avec le gouvernement du Québec, l’amènent à mettre de l’avant le concept de « diplomatie scientifique », une approche adoptée par certains pays qui favorise le développement de liens entre nations en préconisant la science et la création de liens entre chercheurs.
    Il préside aussi les conseils d’administration et dirige les trois Fonds de recherche du Québec (Santé, Société et culture, Nature et technologies) qui ont été regroupés sous cette appellation depuis le 1er juillet 20116. En collaboration avec les directeurs scientifiques de chaque fonds, qui vise à promouvoir et à aider financièrement la recherche, la diffusion des connaissances et la formation des chercheurs, il en assure le bon fonctionnement.7 []
  3. À titre de comparaison, les produits encaissables des universités se situent entre 20M€ (Nimes) et 700 M€ (Sorbonne Université). []
  4. Même si on peine à comprendre à la lecture en quoi l’ANR est devenu un acteur-clé. []

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